미국에서 노조 조직화에 대한 관심이 급증하고 있다. 2021년 이후 전미노동관계위원회(NLRB)에 제출된 노조 선거 청원 건수가 두 배 이상 증가했다. 또한 노조에 대한 대중적 지지는 60년 만에 최고 수준에 근접해 있으며, 70%에 달한다. 노조 조직화에 대한 이러한 상승세는 조 바이든 행정부가 노동자 조직화를 지지하고, 전미노동관계위원회와 같은 주요 기관에 강력한 노동자 옹호자를 임명한 것이 뒷받침한 결과로, 노동자들이 임금, 노동 조건, 그리고 직장 내 권리를 개선하려는 강력한 움직임을 보여준다. 그러나 이러한 폭넓은 지지에도 미 노동통계국(BLS)의 새로운 데이터는 모순적인 흐름을 보여준다. 노조 조직률이 계속 감소하고 있는 것이다.

연구에 따르면 6천만 명의 노동자가 노조에 가입할 수 있다면 가입할 것이라고 응답했다. 노조 조직화에 대한 관심이 증가하는 반면 노조 조직률이 감소하는 이유는 노동자의 의지를 가로막는 강력한 세력이 존재하기 때문이다. 공격적인 사용자 측 반대와 함께 노동법이 지나치게 허약하여 노동자의 조직할 권리를 실질적으로 보호하지 못하는 것이 그 원인이다. 수십 년 동안 연방 및 주 차원에서 노조를 겨냥한 공격이 지속되면서 노동자들이 노조를 결성하고 유지하는 것이 어렵게 되었다. 더 나아가, 연방 노동법의 취약성은 사용자들이 노조를 반대할 수 있도록 만들었으며, 이는 노조 조직률 감소에 기여했다.

이 보고서에서는 2024년 미 노동통계국(BLS)의 노조 조직화 관련 데이터를 분석하고, 최근의 노조 조직화 캠페인을 조명한다. 또한 노동자들이 노조를 결성하고 첫 번째 단체협약을 체결하는 과정에서 직면하는 장애물을 분석한다. 마지막으로, 노조 조직화를 촉진하고 모든 노동자를 위한 경제를 조성하기 위한 정책적 대응책을 제안한다.

2024년 미국 노동통계국 데이터 분석

2024년 미국에서 1,600만 명의 노동자가 노조의 단체협약 적용을 받았다. 이는 전체 임금 및 급여 노동자의 11.1%로, 열 명 중 한 명 이상이 노조의 단체협약 적용을 받은 것이다. 그러나 1,600만 명이라는 숫자는 2023년보다 17만 명 감소한 것이며, 노조 조직률 11.1% 역시 2023년의 11.2%에서 소폭 하락한 수치다.

전체적인 노조 조직률 수치는 부문별 차이를 가리고 있다. 예를 들어, 공공 부문에서의 노조 조직률은 민간 부문보다 훨씬 높다. 2024년 공공 부문 노동자의 35.7%가 단체협약의 적용을 받았으며, 이는 2023년의 36.0%에서 감소한 것이다. 이에 비해 민간 부문 노동자의 노조 조직률은 6.7%로, 2023년의 6.9%에서 하락했다. 공공 부문에서의 감소는 전적으로 주 및 지방 정부 노동자들 사이에서 발생했으며, 연방 정부 노동자들의 노조 조직률은 0.9%포인트 증가했다. 민간 부문 내에서도 노조 조직률 변동이 컸던 산업이 있다. 제조업 부문에서는 노조 가입자가 10만 9천 명 순감소했으며, 반면 민간 교육 및 건강 서비스 부문에서는 노조 가입자가 7만 명 순증가했다.

미 노동통계국의 노조 조직률 데이터는 전통적으로 노조원이 주로 백인 남성이라는 통념이 시대에 뒤떨어진 것임을 상기시킨다. 주요 인종 및 민족 집단 중에서 흑인 노동자는 2024년에도 가장 높은 노조 조직률을 유지했으며, 그 비율은 13.2%였다. 이는 백인 노동자의 10.8%, 아시아 노동자의 9.8%, 히스패닉 노동자의 9.7%와 비교되는 수치다. 유색인 노동자 전체를 합하면 2024년에 노조 가입자가 6만 8천 명 증가한 반면, 비히스패닉 백인 노동자는 24만 명 감소했다.

노조 조직률의 성별 격차는 0.5%포인트로 작다. 이 격차는 2024년에 더 줄어들었는데, 남성의 노조 조직률이 11.6%에서 11.3%로 감소한 반면, 여성의 노조 조직률은 10.7%에서 10.8%로 증가했다.

출처: AFL-CIO

6천만 명 이상의 노동자가 노조를 원했지만 가입할 수 없었다

노조에 가입하지 않은 노동자들 중 직장에서 노조를 갖기를 원하는 비율은 실제로 단체협약의 적용을 받는 비율보다 훨씬 높다. 2024년에는 노동자의 11.1%가 단체협약의 적용을 받았다. 2017년의 설문조사 데이터에 따르면, 노조에 가입하지 않은 노동자의 거의 절반(48%)이 기회가 주어진다면 직장에서 노조 결성을 위해 투표하겠다고 응답했다. 이 2017년 수치는 이전 수십 년보다 크게 증가한 것이다. 1977년과 1995년에는 노조에 가입하지 않은 비관리직 노동자 중 오직 약 3분의 1(32%~33%)만이 노조 결성을 위해 투표하겠다고 응답했다(Kochan et al. 2018; EPI 2021).

이 설문조사가 마지막으로 실시된 해는 2017년이지만, 2017년 이후 노조의 인기가 꾸준히 상승해왔다는 점을 고려하면 2024년에도 노조 결성을 원하는 비율이 최소 48%일 것으로 추정된다. 2024년, 단체협약의 적용을 받지 않는 임금 및 급여 노동자는 1억 2,850만 명이었다. 이 중 48%에 해당하는 6,170만 명이 노조 가입을 원했음을 의미한다. 즉, 2024년에 6천만 명이 넘는 노동자가 노조에 가입하고 싶었지만 가입할 수 없었다.

노동자와 대중의 노조 지지율 증가

미 노동통계국의 데이터는 미국 조직 노동의 상태를 보여주는 여러 관점 중 하나일 뿐이다. 최신 노동통계국의 데이터에서는 노조 조직률 감소가 나타났지만, 자동차 제조업, 숙박업, 공공 교육, 의료 분야에서 많은 노동자들이 계속해서 조직화에 성공하고 있다(Brown 2024). 또한 앞서 간략히 언급했듯이, 노동자들의 노조 조직화에 대한 관심과 대중의 노조 지지는 여전히 증가하고 있다. 이에 대해 좀 더 자세히 살펴본다.

전미노동관계위원회의 최신 데이터에 따르면, 노조 선거 청원 접수 건수가 2023 회계연도에서 2024 회계연도 사이에 27% 증가했다. 2021년 이후 전미노동관계위원회가 실시한 선거 건수는 두 배 이상 늘어났다(NLRB 2024). 더 나아가, 노동자들이 선거에서 승리하는 비율이 역대 최고 수준에 도달했다(Wiessner 2024). 미국진보센터(Center for American Progress) 의 분석에 따르면, 2023년 노조 선거 승률은 15년 만에 처음으로 70%를 돌파했다(Glass 2024). 2010년대 이전까지 NLRB가 주관하는 선거에서 평균 승률은 60% 이하였다(Mishel, Rhinehart, and Windham 2020).

노동자들은 자발적 인정을 통해서도 노조를 결성할 수 있다. 자발적 인정은 노동자들이 공식적인 선거 절차를 거치는 대신, 대다수의 노동자가 노조 가입 서명 카드를 제출하면 사용자가 이를 인정하는 방식 이다. 현재 자발적 인정으로 노조를 결성한 노동자 수를 추적하는 공공 데이터는 존재하지 않지만, 2024년에는 다양한 분야에서 많은 노동자들이 이 방식을 통해 노조를 결성했다. 대표적으로, 호세 안드레스 그룹(José Andrés Group)의 레스토랑 노동자들(Canham-Clyne 2024), CBS 뉴스의 디지털 기자들(WGAE 2024), 캘리포니아 오클랜드 미술관(Oakland Museum of California) 노동자들(Cruz Mayeda 2024), 브라운대학교(Brown University) 박사후 연구원들(Hu 2024) 등이 노조를 자발적 인정 방식으로 조직했다.

대중의 노조 지지는 여전히 높다. 갤럽에 따르면, 미국인의 70%가 노조를 지지하며, 이는 1960년대 이후 가장 높은 수준이다(Brenan 2024). 또한 퓨 리서치 센터(Pew Research Center)에 따르면, 미국 성인의 54%가 노조 조직률 감소가 국가에 해롭다고 인식하고 있다(Van Green 2024).

사용자의 노조에 대한 공격이 노동자 조직화를 어렵게 했다

강한 대중적 지지와 노동자 조직화 증가에도 이러한 흐름이 아직 노조 조직률 상승으로 이어지지는 않았다. 현재의 추세가 진행 중이라는 점을 고려할 필요가 있다. 노조를 조직하고 선거에서 승리하는 데는 시간이 걸리므로, 지난 몇 년간의 노조 활동이 아직 가시적인 조직률 증가로 반영되지 않았을 수 있다. 그러나 더 중요한 것은, 현재 미국 노동법의 취약성이 노동자들이 노조에 가입하고 더 나은 임금, 복지, 근로 조건을 위해 집단 교섭을 하려는 노력을 어렵게 만들고 있다는 점이다.

전미노동관계법은 대부분의 민간 부문 노동자들에게 노조에 가입하고 단체교섭을 할 권리를 보장한다. 그러나 수십 년 동안의 연방 정책과 법원 판결은 노동법을 약화시켜 왔다. 특히 1947년 태프트-하틀리법이 통과되면서 사용자에게 "표현의 자유" 조항이 추가되었으며, 그 결과 사용자들이 의무적인 "포섭형 회의(captive audience meetings)"와 같은 합법적 형태의 노조 반대 활동을 할 수 있는 길이 열렸다. 오늘날 사용자들은 미국 노동법의 허점을 악용해 노조에 대한 강력한 반대 캠페인을 벌이고 있다. 예를 들어, 노동법을 위반해도 민사적 벌금이 부과되지 않기 때문에 사용자들은 노동자들의 권리를 침해하면서도 별다른 제재를 받지 않는다. 경제정책연구소(EPI)의 연구에 따르면, 모든 노조 선거 캠페인의 41.5%에서 사용자가 연방 노동법을 위반한 혐의로 기소된다(McNicholas et al. 2019). 더 나아가, 사용자들은 노동자들의 노조 결성을 저지하고 약화시키기 위해 매년 4억 달러 이상을 컨설턴트에게 지출하고 있다(McNicholas et al. 2023).

사용자의 노조 반대는 노동자들이 선거에서 승리한 이후에도 멈추지 않는다. 노동자들이 노조 결성을 위해 투표한 후에도, 사용자와의 첫 번째 단체협약을 체결하기 위해서는 추가적인 협상이 필요하다. 전미노동관계법은 사용자와 노조가 성실하게 협상할 것을 요구하지만, 반드시 합의에 도달할 것을 강제하지는 않는다. 안타깝게도, 노조가 공식적으로 인정받은 후 첫 번째 계약을 체결하는 데 걸리는 시간을 추적하는 정부 차원의 데이터는 존재하지 않는다. 그러나 이에 대한 연구들은 첫 번째 단체협약을 체결하는 과정이 매우 길어질 수 있음을 일관되게 보여주고 있다(McNicholas, Poydock, and Schmitt 2023). 블룸버그 법률의 분석에 따르면, 노조가 첫 번째 계약을 체결하는 데 걸리는 평균 기간은 465일, 즉 1년이 훌쩍 넘는다(Combs 2022). 사용자들은 첫 번째 단체협약 협상을 의도적으로 지연시키면서, 노조 내부의 단결력과 사기를 약화시키는 전략을 사용한다. 전미노동관계법의 인증을 받은 노조 선거 이후 1년이 지나면 노동자들은 노조를 탈퇴하기 위한 투표를 요청할 수 있다. 많은 사용자들은 이를 이용해 첫 번째 계약 협상을 노조를 무력화할 수 있는 두 번째 기회로 여긴다. 이러한 공격적인 사용자 반대는 노조 조직률 감소의 주요 원인 중 하나다.

미국 노동시장은 역동적이며 매달 상당한 규모의 자연적 변동이 발생한다. 예를 들어, 한 달 동안 노동시장이 20만 개의 일자리를 추가한다고 해도, 이는 새로운 기업과 확장하는 기업에서 250만 개의 일자리가 창출되고, 반면 폐업하거나 축소하는 기업에서 230만 개의 일자리가 사라진다. 이 과정에서 노조 조직률이 유지되려면 새로운 노조 가입자 수가 감소하는 노조 일자리 수보다 많아야 하지만, 현재 노동법은 노조 조직화를 극도로 어렵게 만들고 있어 노동자들은 이러한 자연 감소를 따라잡을 만큼 충분한 속도로 조직될 수 없다(Shierholz et al. 2024).

주 차원의 정책 또한 노동자들이 노조에 가입하고 단체교섭을 할 수 있는 기회를 제한한다. 연방 노동법의 직업별 적용 배제 조항(occupational carveouts)으로 인해, 공공 부문, 농업, 가사 노동자 수백만 명이 노조를 결성할 권리를 갖지 못하며, 이는 주 정부가 별도로 보장하지 않는 한 지속된다. 그러나 많은 주에서는 공공 부문 노동자들을 위한 포괄적인 단체교섭 체계를 마련하지 않고 있다(Morrissey and Sherer 2024).

1947년 태프트-하틀리법이 제정되면서, 각 주가 반노조적인 "노동권(Right-to-Work, RTW)" 법을 도입할 수 있게 되었으며, 이는 노동자들이 노조를 유지하고 단체교섭을 할 권리를 제한하는 결과를 초래했다. 그 결과, 노동권법이 시행된 주들은 그렇지 않은 주들보다 노조 조직률이 낮다(Shierholz et al. 2024). 2024년 기준으로, 27개 주에서 노동권 법이 시행 중이다. 연구에 따르면, 노동권 법이 존재하는 주에서는 임금이 낮고, 복지 혜택이 줄어들며, 직장 내 사망률이 높은 경향이 있다(Sherer and Gould 2024).

최근에는 몇몇 주에서 노동자들의 노조 결성 능력을 더욱 약화시키는 법안을 통과시키고 있다. 일부 주는 사용자가 노조를 자발적으로 인정할 경우, 주 정부의 경제적 보조금을 받을 수 없도록 하는 법을 제정했다. 이는 연방 노동법이 보장하는 노조 결성 경로 중 하나를 사실상 차단하는 조치다. 2023년 이후, 앨라배마, 조지아, 테네시 세 개 주가 사용자가 노조를 자발적으로 인정하면 이를 처벌하는 법을 제정했다(Phillips 2024).

출처: AFL-CIO

연방 및 주 차원의 정책 해결책

노조를 원하는 노동자는 현재 단체협약을 적용받는 노동자보다 훨씬 많다. 이러한 격차와 노조 조직률의 전반적인 감소는 파괴된 노동법과 기업의 강력한 반노조적 대응의 결과다. 노동운동이 대중의 압도적인 노조 지지를 최대한 활용하고 조직률을 높이려면, 단순한 조직화 확대만으로는 충분하지 않으며, 의미 있는 정책 개혁이 필수적이다. 정책 입안자들은 미국 노동자들이 실질적인 노조 및 단체교섭권을 가질 수 있도록 조치를 취해야 한다. 노조 조직권 보호법(Protecting the Right to Organize Act, PRO법) 및 공공서비스 단체교섭 자유법(Public Service Freedom to Negotiate Act) 은 이러한 개혁을 위한 중요한 법안이지만, 현재의 정치적 환경은 이 법안들의 통과를 어렵게 만들고 있다. 따라서 정책 입안자들은 다음과 같은 조치를 우선적으로 고려해야 한다.

연방 정책

첫 번째 단체협약 체결 보장

의회는 노조와 사용자 간의 첫 번째 단체협약이 신속하게 체결될 수 있도록 법안을 통과시켜야 한다. 현재 전미노동관계법은 노조와 사용자에게 성실한 교섭을 요구하지만, 협약 체결 자체를 의무화하지는 않는다. 그 결과, 노조를 결성한 대다수의 노동자들은 1년 이내에 첫 번째 계약을 체결하지 못하고 있다(McNicholas, Poydock, and Schmitt 2023). 따라서, 의회는 사용자가 성실하게 교섭하지 않을 경우, 중재 및 구속력 있는 조정 절차 를 제공하는 법안을 제안해야 한다.

민사적 벌금 부과 및 ‘완전한 보상’ 구제책 유지

의회는 전미노동관계법 위반 사용자들에게 민사적 벌금을 부과하는 법안을 통과시켜야 한다. 이 벌금은 금융 및 기업법 위반에 따른 벌금 수준 에 상응해야 한다(McNicholas et al. 2021). 또한, 전미노동관계위원회는 “완전한 보상” 구제책 을 유지해야 한다. 스라이브 판결 에 따라 전미노동관계위원회는 전미노동관계법을 위반한 사용자가 노동자들에게 임금 손실, 복리후생 손실, 불공정 노동 관행으로 인한 기타 재정적 피해 를 전액 보상하도록 판결했다. 여기에는 의료비, 신용카드 부채 등 노동자가 부담한 경제적 비용도 포함된다(NLRB 2022).

전미노동관계위원회에 노동자 옹호 인사 지명

노동법을 지속적으로 위반해 온 기업들은 전미노동관계위원회의 합헌성을 공격하고 있다(McNicholas and Rhinehart 2024). 따라서, 대통령은 전미노동관계위원회 자리가 공석이 될 경우, 노동자의 조직할 권리를 옹호하며, 전미노동관계위원회의 합헌성을 적극적으로 방어할 인물들을 지명해야 한다.

주(州) 차원의 정책

주 정부는 특히 연방 노동법 개혁이 절실히 필요한 상황에서 핵심적인 역할을 한다. 주 정부는 다음과 같은 정책을 우선적으로 시행해야 한다.

공공 부문 노동자, 농업 노동자, 가사 노동자의 단체교섭권 보장

미국의 여러 주에서는 주 및 지방 공공 부문 노동자를 위한 포괄적인 단체교섭법을 제정하거나 강화했으며, 이는 아직 공공 부문 노동자의 단체교섭권이 없거나 최근 이를 상실한 주에서 참고할 수 있는 모델이 될 수 있다(Morrissey and Sherer 2024). 더 많은 주에서 연방 노동법 적용에서 배제된 농업 노동자와 가사 노동자들이 단체교섭을 할 수 있는 경로를 보장하는 조치를 취해야 한다.

반노조적인 ‘노동권(Right-to-Work, RTW)’ 법 폐지

더 많은 주에서 민간 부문 노동자들의 단체교섭권을 온전히 회복하기 위해 반노조적인 노동권 법을 폐지해야 한다. 미시간주는 2023년에 이를 시행했으며, 현재 콜로라도에서도 관련 법안이 추진되고 있다(Sherer and Gould 2024; Ventrelli 2024). 또한, 일리노이 유권자들이 2022년에 승인한 ‘노동자 권리 수정안(Workers’ Rights Amendment)’과 같은 헌법적 보호 장치를 도입해 노동자의 단체교섭권을 더욱 강화할 수 있다(Sherer 2022).

강압적인 ‘포섭형 회의(captive audience meetings)’ 참석 거부권 보호

더 많은 주에서 노동자의 양심의 자유를 보호하는 법을 도입해야 한다. 이미 12개 주에서 시행 중인 이러한 법들은 사용자들이 노동자들에게 정치적 또는 종교적 문제에 대한 회의 참석을 강요하는 것을 금지하고 있다. 여기에는 반노조적 내용을 강요하는 회의도 포함되며, 이는 최근 전미노동관계위원회에 의해 노동자의 자유로운 노조 결성권을 침해하는 불법적 간섭으로 판결되었다(Perez and Sherer 2024).

노조는 소수의 부유층이 아니라 모든 노동자를 위한 경제를 만드는 핵심적인 역할 을 한다. 노조는 노동자들의 집단적 힘을 단체교섭 과정으로 가져와 더 나은 임금과 복지 혜택을 실현한다. 연방 및 주 정부 정책 입안자들은 노동자들이 노조를 결성하고 단체교섭을 할 권리를 보장하는 정책을 추진해야 하며, 이는 더욱 강하고 공정한 경제를 조성하는 데 기여할 것이다.

용어 정의

노조 가입률(Union Membership)과 노조 대표율(Union Representation) 비교

어떤 사업장에서 노조가 조직되면, 해당 단체교섭 단위(bargaining unit)에 속한 모든 노동자는 노조의 대표를 받을 권리를 가진다, 심지어 노조에 가입하지 않은 노동자도 동일한 혜택을 받는다. 따라서 노조의 대표를 받는 노동자의 비율은 실제 노조 가입률보다 다소 높다.

2024년 기준으로, 노조 대표율은 11.1%였던 반면, 노조 가입률은 9.9%였다. 두 가지 수치는 모두 중요하지만, 단체교섭 단위에 속한 모든 노동자가 노조 대표의 혜택을 받는다는 점에서, 노조 조직화가 노동시장에 미치는 영향을 평가할 때는 노조 대표율이 더 적절한 지표로 사용된다. 따라서 이 보고서에서는 ‘노조 조직률(Unionization Rate)’이라는 용어를 노조 대표율을 의미하는 용어로 사용한다.

감사의 말

이 보고서의 배경 연구에 기여한 노트르담 학생 정책 네트워크(Student Policy Network, SPN)에 감사를 표한다. 또한 SPN 팀을 이끈 대런 타누브라타(Darren Tanubrata)와 그레이스 가르시아(Grace Garcia)에게 특별한 감사를 전하며, 연구팀 구성원인 앤드루 칸스필드(Andrew Cansfield), 리즐 에르드하르트(Liesl Erdhardt), 에이바 그리말디(Ava Grimaldi), 패트릭 콤파레(Patrick Kompare), 엘 스탱거(Elle Stanger), 대런 타누위자야(Darren Tanuwijaya), 로렌 영(Lauren Young)에게도 깊은 감사를 표한다.

[출처] 16 Million Workers Were Unionized in 2024

[번역] 이꽃맘

덧붙이는 말

이 글은 경제정책연구소(Economic Policy Institute)에서 작성했다. 경제정책연구소는 미국 워싱턴 D.C.에 본부를 둔 진보 성향의 경제 연구기관으로, 노동자, 저소득층, 중산층을 위한 경제 정책 연구와 분석을 수행하는 싱크탱크다. 참세상은 이 글을 공동 게재한다.