참세상

2008년 이후와 2020년 이후에 이루어진 대규모 정부 지출은 수십 년간의 신자유주의 논리를 뒤집고, 대담한 사회적 행동을 가능하게 하여, 보다 정의롭고 민주적인 사회 질서로 나아갈 문을 열었다고 여겨졌다. 그러나 구체적인 정책 선택이 이 기회를 사라지게 했다. 그럼에도 불구하고, 이러한 결정적인 순간들은 정책적 돌파구를 마련할 기회를 제공했다.

대규모 금융 위기가 신자유주의의 핵심 이념을 손상시켰다고 폭넓게 인식되었고, 일부는 코로나19 대응을 계기로 신자유주의의 종말을 선언하기도 했다. 하지만 이는 오해다. 실제로는, 두 번에 걸친 위기 대응이 신자유주의를 부활시킬 뿐만 아니라 더욱 강화시켰다. 이를 이해하려면 현대 화폐의 본질과 공공 금융의 사적 이용 및 남용을 자세히 살펴볼 필요가 있다.

2008년의 위기는 경제학계에 큰 충격을 주었다. 주류 경제 모델은 화폐와 금융의 역할을 제대로 설명하지 못했으며 예측에 실패했다. 얀 크레겔(Jan Kregel)은 이를 '왕자 없는 햄릿'이라고 표현했다. 시장 경제를 화폐 없이 연구하는 것은 희극에 가까웠다. 한편, 케인스의 연구를 기반으로 한 이단적 전통은 자본주의의 위기, 만성적 실패, 즉 대량 실업, 투자 불안정, 금융 위기 그리고 그로 인한 지속적인 경제 불안을 설명할 수 있었다. 더욱이 금융화와 글로벌 머니 매니저 자본주의의 증가는 불안정성을 더욱 심화시켰다. 대부분의 현대 가정은 이러한 불안정성에서 자유롭지 못하다.

그러나 경제학계에서는 공적 화폐와 공적 부채를 사적 화폐와 부채와는 다르게 이해하는 사람이 매우 드물다. 이러한 차이점에 대한 통찰은 존재했지만, 케인스의 화폐론과 정치적 실체로서의 화폐를 이해하는 차탈리즘을 기반으로 한 현대화폐이론, 즉 MMT(현대화폐이론)의 발전으로 접근하기 쉬운 분석이 가능해졌다.¹⁾ MMT는 공공 자금이 단순히 가계 예산의 확대판이 아니라는 것을 주장하며, '수입을 초과한 지출은 피해야 한다'는 전통적 관념을 반박했다.

공적 화폐-(물리적 및 전자적 형태)통화-는 모든 부채를 결제하는 최종 수단이다. 은행 예금이나 개인의 약속어음과는 근본적으로 다르며, 이는 중앙은행과 재무부 같은 공공 금융 기관에서 발행된다. 이것은 사회 구성원 모두가 이용할 수 있는 가장 순수한 형태의 공공재일 것이다. 최근까지도 대부분의 경제학자들은 정부 화폐의 독특한 특성과 그 함의를 깊이 탐구하지 않았다.

공적 수단으로서의 화폐

MMT는 2008년 이후 경제 사고와 정책 결정에 혁명적 변화를 가져온 중요한 역할을 했다. 화폐를 공공 기관, 즉 정치적 인공물로 이해하면 모든 것이 달라질 수 있다. 정부는 공공 자금을 주권적으로 통제하며, 자체적으로 자금을 조달하다. MMT의 주요 공헌 중 하나는 주권 정부가 자체 자금을 조달하는 기술적, 제도적 과정을 명확히 한 것이다. 이는 비주권 통화 체제가 직면한 자금 조달 한계를 드러내기도 하다. MMT는 통화 주권의 스펙트럼을 설명하며, 왜 어떤 정부는 통화 주권을 완전히 누리고, 다른 정부는 그렇지 않은지에 대해 생각하게 만든다. 통화 주권은 통화 당국과 재정 당국 간의 명시적 또는 암묵적 조정을 필요로 하며, 비주권 국가는 공공 지출을 제한하기 위한 제도적 장치에 의존한다.

MMT는 또한 정부 부채와 적자에 대한 기존의 이해를 전환했다. 주권 통화로 표시된 공공 부채는 지속 가능하며, 비자발적 채무 불이행의 위험이 없다. 정부 적자는 비정부 부문의 흑자를 나타내며, 정부 부채는 민간 부문의 순 금융 자산이다. 공공 적자나 부채를 없애려는 시도는 결국 민간 저축과 순 금융 자산을 줄이는 것이며, 이는 양쪽 모두에게 이득이 없다.

전 세계가 2008년과 2020년의 대규모 통화정책과 대규모 재정정책을 지켜보면서 당시의 통념을 거스르는 은행 구제금융과 가계에 대한 경기부양책을 지켜보면서 MMT는 정부가 통화 주권을 자유롭게 사용하는 정부의 행동을 쉽게 이해할 수 있게 되었다. 우리는 지금 세계 곳곳에서 금융 주권이라는 동일한 논리가 적용되는 거대 산업 정책의 부활을 목격하고 있다. 이러한 대담한 정책들은 신자유주의를 훼손하기는커녕 오히려 신자유주의 이후의 경제 질서, 즉 다른 경제 패러다임의 열쇠를 쥐고 있지만, 자금이 지원된 특정 정책들은 신자유주의에 생명줄을 던져주고 있다. 그 이유를 이해하기 위해서는 대규모 정부 지출의 건설적인 잠재력을 파악하고 그 지출의 방향을 면밀히 살펴볼 필요가 있다.

빅3 정책(Big Monetary, Big Fiscal, Big Industry)은 공공 재정이 충분하다는 것을 명확히 보여주었다. 위기에 가장 적극적으로 대응한 정부는 자체적으로 재정을 조달했으며, 2008년 이후의 특별한 정책 조치 덕분에 코로나19에 대응할 수 있는 역량이 줄어들지 않았다. 오히려 미국, 캐나다, 일본은 전후 전례 없는 재정 패키지(각각 GDP의 26%, 20%, 53%)를 2020년 한해 동안 통과시켰다.

이러한 위기는 공공 재정의 기술적 측면, 즉 정부 지출이 세금 징수나 민간 채권자에 의존하는 것이 아니라 입법 과정과 공공 금융 기관 간의 조정을 통해 이루어져야 한다는 중요한 교훈을 제공했다. 이 과정은 부유한 가계에 비용을 전가하지 않으면서, 채권자에게 정부가 돈을 빌리도록 요청하지 않았다. 정부는 언제나 그랬듯이, 위기 상황에서는 법정 화폐로 자금을 조달했다. 코로나19 지출은 충분히 커서 사람들의 관심을 집중시키고, 경제 도그마를 깨뜨리며, 돈이 근본적으로 공공 기관임을 드러내기에 충분했다.

유로존과 같은 지역에서는 코로나19에 대처하기 위해 일시적인 통화 주권과 준재정 연합을 재발견하고, 실제로 이를 역설계했다. 마스트리히트 조약의 요구가 유예되고, 공공 적자 및 부채 한도가 해제되면서, 유럽중앙은행은 회원국에 자금을 지원하는 채권 매입 프로그램을 시작했다. 독일, 이탈리아, 프랑스는 이전 규칙에서는 불가능했을 만큼 GDP의 약 10%를 지출했다.

일본은 눈 하나 깜짝하지 않았다. 일본은 수십 년 동안 빅3 정책을 사용하면서 제로에 가까운 금리를 누렸고, 기록적인 GDP 대비 부채 비율에도 불구하고 국가 부도 가능성은 전혀 없었다.

2008년과 2020년이 정부 재정의 근본적으로 새로운 패러다임을 만들어낸 것은 아니라는 점을 분명히 말하고 싶다. 화폐의 정치경제학이 어떠하든, 그리고 어떤 법률, 제도, 권력이 정부 정책을 제약하든, 공공 재정의 근본적인 기술적 측면은 무시할 수 없다. 정부는 독보적인 지출 화력을 보유하고 있으며, 통화 주권을 포기한 정부는 중대한 위기에 직면했을 때 이를 다시 찾으려고 애쓴다는 점이다.

한편, 빅3 정책은 이미 외채, 고정 환율, 식민주의의 모든 유산적 제도적 덫에 걸려 통화 주권이 부정되는 경우가 많은 글로벌 남부(Global South)에는 거의 도달하지 못했다.

2008년과 2020년이 과감한 공공 행동에 가장 도움이 되는 기존의 통화 설계(기후 위기 해결을 위한 중요한 교훈)를 제시했다면, 다음 질문은 빅3가 지난 수십 년간의 신자유주의 논리를 뒤집고 더 정의롭고 민주적인 사회 질서의 문을 열었느냐는 것이다. 새로운 '무엇이든 할 수 있다'는 금융 패러다임이 가능성의 실마리를 제공했음에도 불구하고 여기에서도 대답은 '아니오'이다.

"무슨 수를 써서라도" 자금 조달

마리오 드라기는 2008년 이후 4년간의 긴축이 금융시장을 계속 흔들자 2012년 유럽중앙은행(ECB) 총재로서 취한 새로운 조치에 대해 "무슨 수를 써서라도"라고 설명했다. ECB는 이제 (대부분의) 회원국에 대한 재정 지원 역할을 수행하여 정부 디폴트에 대한 두려움을 크게 없애겠다고 약속했다. 그러나 ECB 대출 및 자산 매입 프로그램의 목표는 채권 금리를 낮추고 은행 대차대조표를 안정시키는 것이지, 성장 재개, 완전 고용 달성, 빈곤 완화를 위한 재정적 조치를 강화하는 것이 아니었다.

대규모 통화 정책(Big monetary)

"무슨 수를 써서라도"가 미국의 대규모 통화 정책의 핵심이었다. 연준은 정부 부채의 시장 조성자 역할을 하므로 정부 채무 불이행 위험은 결코 문제가 되지 않았다. 연준은 광범위한 은행의 유동성 부족과 부실을 막기 위해 전례 없는 수준의 부실 금융 자산을 대출하고 매입했다. 여기에서 설명했듯이 이러한 조치의 성공은 통화정책의 '재정적 요소', 즉 연준이 의회의 승인과 재무부의 지원 없이는 일방적으로 자산을 매입할 수 없다는 점(무제한의 자금 조달 능력이 있더라도)이 크게 작용했다. 한편, 의회는 기존의 재정 정책을 제약하기 위해 열심히 노력했다. 금융시장 안정을 위해 공공 재정이 풍부하고 유동적이었던 비주권 통화 체제(유로존)에서와 마찬가지로 주권 통화 체제(미국)에서도 긴축의 논리가 정부 지출에 지배적이었다.

대규모 통화정책에 의존하는 어려움은 중앙은행가들 자신도 잘 알고 있었다.

드라기 총재는 "기후 변화나 불평등 감소와 같은 목표를 염두에 두고 있다면 이것이 유동성을 배분하는 최선의 방법인가?"라고 물었다. “아마 아닐 것이다. 사실 MMT와 같은 새로운 아이디어 중 일부는 경제에 자금을 공급하는 다른 방법을 제안할 수 있으므로 이를 살펴봐야 한다.”

벤 버냉키는 2008년에 자신이 추구했던 통화정책이 총수요에 미치는 영향이 미미할 것이라고 주장한 바 있다. 통화 정책과 재정 정책 간의 조정, "루스벨트식 결단", 실패한 패러다임을 기꺼이 버릴 수 있는 의지가 "나라를 다시 움직이게 하기 위해 무엇이든 해야 한다")는 것이다(1999, 165쪽).

그러나 연방준비제도와 재무부 간의 조정 가능성은 통화 정책의 중립성을 정치화할 수 있다는 우려 때문에 급진적인 새로운 제안은 주류에서 거부당했다. MMT만이 이미 통화 정책과 재정 정책이 어떻게 조화를 이루고 있는지에 초점을 맞춰 보다 공격적인 재정 조처할 수 있도록 했다. 필요한 것은 의회가 행동하는 것이었다.

대규모 통화 정책의 최종 결과는 훨씬 더 통합되고 규제하기 어려운 금융 부문이었다. 그림자 금융은 계속 성장하여 현재 전 세계 자산 의거의 절반을 보유하고 있다. '수단과 방법을 가리지 않는' 접근 방식은 통화 정책을 근본적으로 변화시키지 못했다. 오히려 전례 없는 새로운 형태의 지원(예: SVB 및 시그니처 은행 전액 예금 보험 및 후속 인수)을 시행할 준비가 되어 있다. ‘수단방법 가리지 않는 구제’ 없는 ‘수단방법 가리지 않는 규제’에 기초한 화폐 정책은 금융 부문을 더욱 다루기 어렵게 했고 체계적으로 위험하게 만들었다.

대규모 재정(Big Fiscal)

버냉키와 드라기가 암시했듯이 대규모 통화정책에 재정을 투입하는 것은 기존의 재정정책에 재정을 투입하는 것과 근본적으로 다르지 않다. 통화는 공공의 독점물이며 ECB와 연준은 돈이 부족할 수가 없다. 이 점에 대한 드라기 총재와 버냉키 의장의 분명한 발언을 참조하라. MMT가 명확히 한 것은 공공 금융 기관은 지출과 대출이라는 행위로 공공 자금을 창출하고 과세와 대출 상환이라는 행위로 소멸한다는 것이다. 세금 납부나 채권 매입이 이루어지기 전에 통화가 시스템에 투입되어야 하므로 지출과 대출이 우선시되어야 한다. 2008년 이후 대규모 자산 매입과 코로나19 기간의 대규모 재정 정책도 같은 방식으로 재원을 조달했다.

재정 정책으로의 복귀는 환영할 만한 발전이었으며, 이는 전후 세계에서 가장 빠른 회복을 가져왔다. 어떤 면에서 보면, 대규모 통화 정책 실험은 코로나19 기간 무의식적으로 대규모 재정 정책의 근거가 되었다. 미국 정부는 기업(세금 공제, 자본 투입, 기업 대출), 가계(관대한 소득 지원, 의료 서비스 확대), 산업(항공 및 기타 운송 서비스 구제 등)에 광범위한 지원을 제공하기 위해 "무슨 일이든 할 것"이라는 원칙을 세웠다. 일부 유럽 정부는 고용 위협에 처한 노동자의 급여를 보장하고 대량 해고를 피했다. 미국은 실업보험과 의료보험을 확대하고 2021년에 보편적 아동수당을 통과시켰다.

매우 불확실한 시기에 잠깐 동안 많은 가정에서 경제적 안정이 가능한 것처럼 보였다. 하지만 이 모든 것은 일시적이었다. 미국에서는 이런 정책이 만료하면서 아동 빈곤이 급증하고 수백만 명이 의료보험 자격을 상실했으며 공공 부조를 위한 근로 요건이 다시 돌아왔다. 유럽에서는 세계에서 가장 관대하고 공평한 의료 시스템이 수많은 문제에 직면했으며, 코로나19 이후 예산 경색으로 인해 더욱 위협받고 있다. 전 세계적으로 보건 시스템이 존재하지 않거나 취약하거나 기존의 투자로 인해 어려움을 겪고 있다.

대규모 재정(Big Fiscal)은 글로벌 북반구에는 생명줄을 던졌지만, 글로벌 남반구에는 도달하지 못했다. 또한 경제 불안을 근본적으로 해결하지도 못했다. 더 강력한 안전망 제공에서 후퇴하면서 거대 산업 정책으로 변모했다. 이러한 변화는 주로 국가 안보의 이해관계에 따른 것이지만, 많은 사람은 이 전략이 좋은 일자리와 녹색 전환을 충분히 제공할 수 있기를 희망한다. 하지만 이 역시 희망 사항이 될 것이다.

대규모 산업(Big Industrial)

산업 정책은 새로운 것이 아니다. 중국, 일본, 한국은 오랫동안 성공적인 산업화 전략을 추구해 왔다. 새로운 것은 수십 년 동안 방치되고 투자가 부족했던 미국과 유럽에서 그 규모와 범위가 부활하고 있다는 점이다. "무슨 수를 써서라도" 코로나19 백신을 단기간에 생산할 수 있었다. 그러나 개발과 생산을 위해 공적 자금을 지원받은 기업들은 특허 포기를 거부했다. 백신 아파르트헤이트가 전 세계를 뒤덮었다. 신자유주의 시장 논리가 지배적이었다. 공적 자금이 투입되고 글로벌 공공재로 널리 칭송받는 기술을 시장 메커니즘과 수익 기회로 설계하여 공중 보건 문제를 해결하려 했던 것이다.

이는 미국의 칩스법(CHIPS and Science Act), 인플레이션감축법(IRA)부터 유럽의 그린딜 산업 계획(Green Deal Industrial Plan)에 이르기까지 모든 산업 정책의 기본 논리이다. 자유 시장 원칙에 뿌리를 두되 재정을 보장하는 것으로, 워싱턴 컨센서스를 살짝 변형한 것이다.

이러한 논리는 대기업 정책이 가격 신호를 사회 및 경제 문제의 해결책으로 재구성하는 탈 위험 접근 방식에서 특히 분명하게 드러난다. 정부는 이전에는 투자가 불가능하다고 여겨졌던 분야(예: 녹색 전환, 의료, 공공 유틸리티)에 대한 투자의 위험/수익 프로필을 고안하는 방식으로 기관 투자자 및 사모펀드를 포함한 대규모 민간 자본을 끌어들였다. 이 접근 방식은 공공 금융 기관(중앙은행, 재무부)이 민간 금융에 필요한 백스톱을 제공하여 사적 위험을 공공 대차대조표로 이전하는 한에서만 '효과가 있었다'고 할 수 있다.

이러한 자금 조달 체제는 국가가 주요 정책 목표를 추구하기 위해 민간 금융이 필요한 것처럼 보이지만, 국가와 공공 금융 기관만이 제공할 수 있는 보증과 보장이 필요한 것은 민간 금융이다.

탈 위험 체제가 '무엇이든 할 수 있는' 공적 자금 체제와 만나면 금융화, 정부 조달 협의, 가격 결정 기업에 대한 대규모 계약 등의 힘으로 신산업 국가가 재생산된다. 갤브레이스의 말처럼 계획 시스템은 여전히 거대 기술, 거대 금융, 거대 다국적 기업의 손에 확고히 남아 있다. 그리고 이 모든 것이 공공의 재정으로 뒷받침되고 있으며, 이는 민주적 거버넌스에 치명적인 결과를 초래한다.

MMT는 빅3 정책의 자금 조달을 설명하는 데 도움을 주었지만, 이러한 정책 실험과 그에 따른 인플레이션에 대한 책임을 지게 되는 특이한 운명을 겪었다. 물론 MMT에 기반한 정책은 시도조차 되지 않았다. 개방형 일자리 보장 정책, 전 국민 의료보험으로의 전환, 금융 부문 축소, 영구적으로 낮고 안정적인 금리 등은 전혀 고려되지 않았다. MMT가 밝혀낸 것은 현재의 인플레이션 패러다임, 즉 약탈적 가격 책정과 노동 관행에 의존하는 전체 산업을 되살리는 바로 그 패러다임, 즉 "무슨 수를 써서라도"는 공적 자금 투입 패러다임이 현재의 패러다임이라는 사실이다.

한편, '무슨 수를 써서라도'라는 접근 방식은 전 세계 어느 곳에서도 남반구의 경제 발전이나 경제 불안에 대처하기 위한 접근 방식이 아니었다. 전 세계 어디에도 사회적 필요나 기후를 위한 투자가 목적에 맞는 곳은 없다. 이미 기후 공약은 후퇴하고 있으며, 적자와 부채 신화는 필수 공공 프로그램에 대한 무기로 다시 사용되고 있다.

그러나 "무엇이든 할 수 있다"는 패러다임은 공공 재정이 민주주의의 우선순위에 자금을 지원하는 데에도 충분하다는 것을 분명하게 보여주었다. 노동시장을 안정시키고, 빈곤을 퇴치하고, 공공재를 제공하고, 상대적 경제 안정을 제공할 수 있다는 것을 보여주었다. 결국, 우리는 돈을 찾을 필요가 없다. 이미 있다. 우리에게 필요한 것은 신자유주의 논리로부터 공공의 자금을 해방해 구조적 전환을 위한 포괄적인 프레임워크에 자금을 조달하는 방법이다. "어떻게 비용을 지불할 것인가?"라는 질문은 이미 답이 나왔기 때문이다. 공공 자금으로.